«Федераліст» — збірка 85 статей на підтримку ратифікації Конституції США, що публікувалися в The Independent Journal і The New York Packet у 1787-1788 роках. Автори — Олександр Гамільтон (майбутній перший міністр фінансів США), Джеймс Медісон (майбутній четвертий президент США) і Джон Джей (майбутній перший голова Верховного суду США) — підписували послання колективним псевдонімом Публій в честь консула Публія Валерія Публиколы, напівлегендарного засновника Римської республіки. «Федераліст», в якому виражені амбіції і сподівання батьків-засновників країни, став найважливішим зразком політичної публіцистики зароджуються Сполучених Штатів. Незадовго до інавгурації 45-го президента США Дональда Трампа «Гіркий» публікує 51 статтю, що містить роздуми про поділ влади, конституційних правах, республіканської форми правління, необхідності федерального об’єднання штатів і партійної боротьби.

Лютого 6, 1788 р.

До народу штату Нью-Йорк

Що ж нам все-таки придумати, щоб на практиці забезпечити необхідне розділення законодавчої, виконавчої і судової влади, записане в конституції? Єдина відповідь, яку можна на це дати: нехай, раз вже всі зовнішні заходи виявляються недостатніми, заповнимо вада, створивши таку внутрішню структуру правління, щоб її складові частини самі стали засобом утримувати кожну на відведеному їй місці. Не беруся повністю розвинути цю найважливішу думку, але насмілюся висловити кілька загальних міркувань, які, можливо, проллють на неї достатній світло і допоможуть нам скласти більш правильне судження про принципи і структуру правління, якими вони заплановані в проекті конвенту.

Щоб закласти міцний фундамент під інститут роздільних і автономних гілок влади, що певною мірою повсюдно вважають найважливішою умовою для збереження свободи, очевидно, потрібно, щоб кожна влада володіла власною волею і, слідчо, будувалася на такій основі, коли представляють її посадові особи мають якомога менше стосунку до призначення посадових осіб на службі інший. При строгому дотриманні цього принципу необхідно, щоб усі призначення на вищі посади у виконавчих, законодавчих і судових органах виходили з першоджерела влади від народу і йшли не сполучених один з одним каналах. Можливо, такий план побудови окремих органів на практиці виявиться менш складним, ніж це подається в розумі. Хоча деякі складності, так само як і додаткові витрати, тут неминучі. Доведеться тому піти на деякі відхилення від цього принципу. Особливо недоцільно наполягати на строгому його дотриманні стосовно судового відомства: по-перше, оскільки судді потребны особливі якості, найпершою умовою при наданні цієї посади повинна бути така форма відбору, яка найкращим чином ці якості забезпечить; по-друге, оскільки призначення на посаду в судовому відомстві є безстроковим, що, безсумнівно, швидко викорінить відчуття залежності від тих, ким вона завітала.

Рівною мірою очевидно, що особи на службі кожного з відомств повинні якомога менше залежати від осіб на службі інших частині вигод, що надаються їх службовим становищем. Якщо глава виконавчої влади або судді знаходилися в цьому відношенні в залежності від законодавців, ні про яку свободу дій не могло бути й мови: їх незалежність була б суто номінальною.

Але головна гарантія проти поступового зосередження різних родів влади в одному з її відомств в тому, щоб у осіб, які займаються тим чи іншим органом влади, були необхідні конституційні засоби і особисті мотиви протистояти вторгненням з боку інших. У цьому, як і в інших, у разі мають бути передбачені заходи захисту, здатні відвести загрозу посягань. Честолюбства повинно протистояти честолюбство. Інтереси глави відомства повинні бути пов’язані з його конституційними правами, що діють у даному органі влади. Мабуть, подібні маневри, до яких доводиться вдаватися, щоб перешкодити зловживанням владою, не фарбують людську природу. Але хіба сама необхідність у правлінні фарбує людську природу? Якби люди ангелами, ні в якому правлінні не було б потреби. Якби людьми правили ангели, ні в якому нагляді над урядом – зовнішньому або внутрішньому – не було б потреби. Але при створенні правління, в якому люди будуть відати людьми, головна трудність полягає в тому, що в першу чергу треба забезпечити правлячим можливість наглядати над керованими; а ось услід за цим необхідно зобов’язати правлячих наглядати за самими собою. Залежність від народу, безумовно, перш за все забезпечує нагляд над урядом, але досвід вчить людство: додаткові заходи тут аж ніяк не зайві.

Цю гру на протилежних і протиборчих інтересах, за браком кращих спонукань, можна простежити на всій системі людських взаємин, приватних, так само як і громадських. Особливо чітко вона простежується на всіх щаблях ієрархічної драбини влади, де постійною метою є розділяти і розставляти посади таким чином, щоб кожне займає їх особа могла наглядати над іншим, щоб особистий інтерес кожного чиновника служив охороною громадських прав. При розподілі вищих постів у державі ці винайдені розсудливістю хитрощі не менш необхідні.

Однак неможливо дати кожному відомству рівні кошти для самозахисту. При республіканській формі правління законодавча влада неминуче стає панівною. Але від цього зла є ліки: розділити її на різні гілки і, обравши туди представників різними способами, покласти в основу діяльності кожного різні принципи, настільки мало пов’язані один з одним, наскільки це допустимо при загальних обов’язках й загальної залежності від народу. Не виключено, що виявиться необхідним прийняти і подальші заходи проти небезпечних намірів. Якщо солідний вага законодавчої влади вимагає її розділити, слабкість виконавчої, навпаки, вимагає її зміцнити. На перший погляд, природним захистом від законодавців може служити для глави виконавчої влади право вето. Однак це, мабуть, зброю не цілком безпечне і само по собі ще недостатній. У звичайних випадках його, можливо, не стануть вживати з належною твердістю, а в надзвичайних воно може бути віроломно вилучено. Але не можна заповнити цей недолік, яким страждає право вето, встановивши яку-небудь заздалегідь обумовлену зв’язок між більш слабким відомством і більш слабкою гілкою в більш сильному, завдяки чому ця більш слабка гілка стане підтримувати конституційні права виконавчої влади, не надто обмежуючи при цьому права власного відомства?

Якщо принципи, на яких засновані ці судження, вірні – а я вважаю, що так воно і є, – то, застосувавши їх як критерій до конституціям декількох штатів і федеральної конституції, ми виявимо, що, якщо остання не повністю з ним узгоджується, перші тим паче і зовсім не здатні витримати подібне випробування.

Крім того, до федеральної системі Америки в особливості відносяться два міркування, у світлі яких ця система виявляється вкрай цікавою для розгляду.

Перше. В одній окремій республіці вся влада, відчужувана від себе народом, передається одному окремому уряду, а поділ його на автономні і роздільні відомства служить захистом від узурпації. В об’єднаній республіці, якою є Сполучені Штати, влада, відчужувана від себе народом, спочатку розподіляється між двома автономними урядами, а потім та її частина, яка надходить у розпорядження кожного з них, повторно розподіляється між автономними і окремими відомствами. Таким чином, захист прав народу гарантується подвійно. Уряду будуть наглядати один за одним, і разом з тим кожне – наглядати за собою.

Друга. Для республіки дуже важливо не тільки охороняти суспільство від утисків з боку правителів, але й охороняти одну його частину від несправедливості з боку іншого. У різних класів громадян неминуче існують різні інтереси. Якщо загальний інтерес об’єднає більшість, права меншини можуть опинитися під загрозою. Проти цього зла є тільки два засоби: перше – створити силу, незалежну від більшості, тобто від самого суспільства, друге – розбити суспільство на таке велике число окремих груп громадян, яке зробить будь-яке об’єднання заради несправедливих цілей малоймовірним і, мабуть, навіть нездійсненним. Перший засіб частіше в ходу у правителів, які отримали владу у спадок або самих її взяли. Захист ця не надто надійна: сила, що не залежить від суспільства, може однаково підтримати як несправедливі погляди більшості, так і законні інтереси меншості, а то і ополчитися проти обох. Другий засіб буде втілено у федеральній республіці Сполучені Штати. Поки вся влада в ній виходить і залежить від суспільства, саме суспільство розділиться на стільки частин, інтересів і груп, що прав окремих громадян або меншини навряд чи зможе загрожувати об’єдналося зацікавлена більшість. При вільному правлінні цивільні права повинні бути в такій же безпеки, як і релігійні права. У першому випадку їх безпека забезпечується безліччю інтересів, у другому – безліч сект. В обох випадках ступінь безпеки буде залежати від числа різних інтересів і числа сект, а це в свою чергу залежить від розмірів території країни та чисельності населення, що підкоряється одному і тому ж уряду. З цієї точки зору справжня федеральна система може бути особливо рекомендована всім щирим і вірним друзям республіканського правління. Бо ясно, що по мірі того, як територія Союзу буде складатися з вступаючих в нього невеликих конфедерацій чи штатів, деспотичного більшості буде все легше і легше об’єднуватися, а можливість республіканського правління захистити права кожного громадянина – зменшуватися, і, слідчо, необхідно пропорційно зміцнювати становище і незалежність членів уряду, яким одним дано забезпечити цю безпеку. Метою правління є справедливість. Справедливість – мета громадянського суспільства. І до цієї мети воно завжди прагнуло і буде прагнути, поки її не досягне або поки в прагненні до неї не втратить самої свободи. У суспільстві, влаштований так, що більш сильної партії нічого не варто об’єднатися й утеснить більш слабку, цілком може, по правді кажучи, запанувати анархія – точно так само, як у природі, де більш слабка істота не захищене від насильства з боку більш сильного. І так само як в останньому випадку навіть більш сильним їх положення постійної невпевненості підказує вихід у тому, щоб підкоритися владі, яка буде захищати слабких і їх самих, так само і в громадянському суспільстві більш потужні кліки або партії поступово, керуючись тим же мотивом, прийдуть до бажання мати уряд, який візьме під свою охорону всі партії, більш слабкі, так само як і більш сильні. Немає сумніву, що, якщо штат Род-Айленд, вийшовши з конфедерації, виявиться наданим самому собі, хиткість прав, не забезпечених при народному правлінні на такій невеликій території, призведе до постійного сваволі з боку крамольного більшості, і дуже скоро правити штатом закличуть владу, повністю незалежну від народу, – спитає те саме більшість, чиє невміле правління довела її необхідність. Величезною територією республіці Сполучені Штати, при великій кількості у ній різних інтересів, партій і релігійних сект, навряд чи можливе об’єднання більшості, взятого від всього суспільства в цілому, з якою-небудь іншою метою, крім утвердження справедливості та досягнення загального блага. Таким чином, майже відпадає небезпеку для малої партії опинитися під п’ятою великий, а раз так, то майже відпадає і привід забезпечувати безпеку малої партії, вводячи в уряд сили, незалежні від великої партії або, іншими словами, незалежні від самого суспільства. Так само безумовно, як, втім, і важливо, хоча висловлювалися протилежні думки, наступне: чим більше суспільство – за умови, що воно існує в реальному середовищі, – тим воно здібніші до самоврядування. А до щастя, для справи республіки ця реальна сфера може бути розширена до величезних розмірів, якщо не боятися розумних перетворень і деякого відхилення від федерального принципу.

Публій